El nuevo informe del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad Austral revela que 2023 dejó una caída abrupta de los derechos de exportación, que redujeron su peso de 2% a 0,8% del PBI, así como un incremento del impuesto PAIS, que duplicó su peso en la recaudación alcanzando el 0,8% del PBI, producto de un incremento nominal del 324%.
El ranking de los primeros 4 impuestos en nuestro país se mantiene sin modificaciones desde 2009: IVA, Seguridad Social, IG y IIBB abarcan el 81% de la recaudación total de 2023 (representa el 23% sobre el PBI).
Por un lado, el gobierno de Alberto Fernández terminó con una leve caída de la presión tributaria (-0,57 punto porcentual) por medidas coyunturales tomadas en 2023, pese a la tendencia alcista mantenida hasta el 2022 (+1,13 p.p.).
Por otro lado, el impuesto inflacionario presentó en 2022 el valor más alto desde 2005, y en los primeros meses del nuevo gobierno parece ser utilizado como mecanismo de ajuste fiscal, principalmente, licuando el gasto.
Por último, el índice de Performance del Sistema Tributario "que no mejora respecto de ediciones anteriores" muestra que Argentina presenta uno de los mayores costos de recaudación de la región.
SUBAS PERMANENTES Y BAJAS TRANSITORIAS. La elevada presión tributaria se respalda con subas de impuestos permanentes "que se prometían transitorias" y bajas transitorias "que se suponían permanentes". Desde la salida de la crisis de 2001 y hasta la actualidad, Argentina se posicionó en niveles de 25% a 30%, mientras los emergentes nunca superaron el 23%, de la ratio de recaudación sobre el producto bruto interno.
El gobierno de Fernández terminó con una leve caída de la presión tributaria, producto más de medidas coyunturales que de reformas estructurales. Si bien, la tendencia alcista mantenida hasta 2022 (+1,13 p.p.) se sostuvo, la falta de liquidación de exportaciones y el cambio en el impuesto a las ganancias previo a las elecciones modificaron el sentido de la presión tributaria en el último año de gobierno.
Será interesante analizar la dirección de la presión tributaria del nuevo gobierno, así como los tributos que las expliquen. A priori, no se han concretado modificaciones significativas de impuestos, y se está a la espera del tratamiento legislativo de la nueva ley fiscal (previamente incluida en la denominada "ley ómnibus" original), que incluiría una nueva moratoria impositiva, un nuevo blanqueo, una baja de bienes personales y una suba del impuesto a las ganancias de personas humanas, que volvería a su esquema original, pero con modificaciones en la implementación de las escalas y su actualización.
En caso de que se confirme la vuelta al antiguo esquema que regía antes de las modificaciones realizadas por el gobierno anterior, veremos un incremento en el peso de este tributo. Por el momento, seguimos observando 20 años de oscilaciones en la política tributaria argentina, con un patrón común de elevada presión tributaria.
A la presión tributaria alta, nuestro país le adiciona un nivel elevado de gasto público, que genera un déficit fiscal permanente. La evolución del gasto público en los últimos 20 años se ha incrementado a una velocidad mayor que la de la presión tributaria, con el año 2009 como el de mayor incremento, motivo por el cual la recaudación tributaria solo alcanza a cubrir los gastos sociales (29,08% del PBI).
LOS TOP 4. El ranking de los primeros 4 impuestos que más recaudan se mantiene sin modificaciones desde 2009: IVA, Seguridad Social, IG y IIBB abarcan el 81% de la recaudación total para 2023 (23% sobre el PBI). En 2023 se verificó una caída abrupta de los derechos de exportación, que redujeron su peso de 2% a 0,8% del PBI, así como un incremento del impuesto PAIS, que duplicó su peso en la recaudación alcanzando el 0,8% del PBI, producto de un incremento nominal del 324%.
También se destacan dos particularidades: mientras que el IVA sigue siendo, por lejos, el impuesto de mayor peso con aproximadamente un cuarto de la recaudación nacional (27,8% en 2023), para 2023 el impuesto a las ganancias (de sociedades y personas) cayó al cuarto lugar (16,5%), detrás de aportes y contribuciones e impuestos provinciales, que, a su vez, se ubicaron en niveles casi idénticos (18,2%), compartiendo de este modo el segundo lugar, normalmente ocupado por aportes y contribuciones.
La dinámica del mercado laboral, por un lado, y la mencionada modificación del impuesto a las ganancias de personas físicas, por el otro, fueron los factores más relevantes en esta modificación.
Al sumar bienes personales a ese podio, confirmamos lo expresado previamente: abarcan el 83% de la recaudación total para 2023 (23% sobre el PBI). Si adicionamos tres de los impuestos más distorsivos del sistema tributario, pero que se han convertido en el quinto, sexto y séptimo en términos de recaudación, como son impuesto al cheque, impuesto PAIS y retenciones a las exportaciones, abarcamos el 94% de la recaudación con tan solo 8 tributos.
Además, en los últimos 14 años no se registraron cambios significativos que condujeran a dotar de mayor progresividad al sistema tributario, sino más bien modificaciones coyunturales con un fin recaudatorio para sostener la mayor participación del Estado en la economía con un esquema de recaudación regresivo.
El indicador que relaciona la recaudación de impuestos a los bienes y servicios en función del gasto social denota que la recaudación y el gasto se ubican al nivel de los países desarrollados, pero pagan más los que menos tienen.
Argentina recauda regresivamente un 60% por cada unidad que destina a gastos sociales (ratio recaudación regresiva sobre gasto social), similar a los países de LATAM y Emergentes. En cambio, los países avanzados, por su parte, presentan un 40% de recaudación regresiva por cada unidad de gasto social.
LA INFLACIÓN, FUENTE DE RECURSOS REGRESIVA. La elevada inflación agrava aún más el carácter regresivo de nuestro sistema tributario. En 2022 el impuesto inflacionario profundizó la inconsistencia entre quienes reciben el gasto del Estado y quienes, en cierto punto, lo financian.
En los primeros meses del nuevo gobierno la aceleración inflacionaria parecería estar siendo un mecanismo de ajuste fiscal (producto de la licuación del gasto).
En 2022, luego de la aceleración de la base monetaria en el año previo, el impuesto inflacionario presentó los valores más altos desde el inicio de la serie, con un valor que representa un 2,9% del PIB, lo que motivó a una mayor presión fiscal por la aceleración de la inflación en el último año.
Además, esa aceleración de la inflación potencia una redistribución de ingresos cada vez más regresiva del impuesto inflacionario con la erosión del poder adquisitivo del empleo informal y de los sectores más vulnerables, que son los más castigados a medida que aumenta la presión de este impuesto.
Argentina es el tercer país con mayor costo de la región, con un 1,1% de costo como porcentaje de la recaudación neta, ubicándose de este modo por encima del promedio de LATAM que arroja 0,78%. Solo lo superan Antigua y Barbuda, y Bolivia.
La administración tributaria debería mejorar la eficiencia del sistema por sus elevados costos con relación a lo que recauda.
El índice de performance del sistema tributario no presenta modificaciones significativas a lo largo del tiempo y continúa mostrando que Argentina solo logra parcialmente los objetivos de suficiencia y eficiencia, con una puntuación alrededor de 4 puntos sobre 10.
Incluso incorporando un nuevo indicador de complejidad que mejora la situación de Argentina, el país se mantiene en zona de "logra parcialmente lo objetivos" con el resultado obtenido. Si bien la complejidad tributaria y la elevada carga impositiva resultan muy relevantes, también el marcado y sostenido déficit fiscal de nuestro país es uno de los principales factores de esta performance negativa.
Los datos hasta aquí presenta dos dejan entrever que existe lugar para mejorar tanto el ingreso tributario como el gasto público en nuestro país. El objetivo debe ser cambiar las características negativas actuales de insuficiencia (por el elevado gasto público), ineficiencia (producto de su complejidad), y regresividad (mayor carga a los que menos tienen).
Frente a este panorama y ante la coyuntura actual, es un momento oportuno para un debate serio e informado acerca de nuestro sistema tributario y apuntar a una reforma tributaria integral. Si a esto le sumamos la informalidad existente en nuestro país (en torno al 60%), Argentina tiene mucho espacio de mejora en su política fiscal en general, sobre todo buscando ampliar la base de tributación de manera progresiva, eliminando impuestos distorsivos que no estimulan la inversión y desarticulando los sucesivos parches que se han ido impulsando desde hace tiempo y que marcan la esencia del sistema tributario actual.

*Economista del Centro de Estudios Tributarios y profesor de la Universidad Austral
**Contador Público del Centro Tributario de la Universidad Austral